Competencia en el Mercado Publicitario: Recomendaciones de Política Regulatoria para México

 

RESUMEN EJECUTIVO El mercado de publicidad registra una transición hacia la vía digital, impulsado por el aumento del consumo de contenidos en línea y el desarrollo de nuevas tecnologías, aplicaciones y servicios. No obstante, también registra una serie de condiciones que impactan su eficiencia, eficacia, transparencia y competitividad. Entre ellos, se encuentran la categórica concentración a favor de dos jugadores principales (Meta y Google), el ejercicio de prácticas anticompetitivas, la falta de protección de los datos personales de los usuarios y la escasa rendición de cuentas de los agentes involucrados. Estos factores generan distorsiones en la asignación de recursos, perjuicios para los consumidores y los anunciantes, y barreras de entrada para potenciales competidores. Ello, hace necesario el establecimiento de mecanismos regulatorios en el mercado publicidad digital, como la determinación normas claras y equitativas que garanticen el respeto a los derechos de los usuarios, la transparencia acerca de la eficacia y alcance de la publicidad de los anunciantes, la promoción de la competencia efectiva y la prevención de conductas abusivas o ilícitas.   Mercado Publicitario: Medios Tradicionales y Digitales   El valor total del mercado de publicidad en México, medido a través del gasto en publicidad, ascendió a $100,140 millones de pesos (mdp.) durante 2021. De esta cifra, $56,144 mdp corresponden a medios digitales, equivalente a una proporción de 56.0%, mientras que el conjunto de jugadores tradicionales contabiliza el 44.0% restante. En el análisis intertemporal, se identifica que el gasto publicitario se ha mantenido relativamente estable entre 2017 y 2020, pero registró una caída en 2020 de 10.8% por la crisis económica del COVID-19 y un repunte significativo en 2021 con un crecimiento de 19.3%.   Gasto Publicitario por Tipo de Medio (Millones de Pesos, mdp)

Fuente: IFT. Servicios de Publicidad en Línea. (2022)   En 2021, la publicidad digital contabilizó un total de $56,144 mdp en términos de ingresos, un notable crecimiento anual de 36.8% que duplica su valor de mercado desde 2017, al registrar un crecimiento acumulado de 120.2% en este lustro (2017-2021). A partir del crecimiento de la publicidad digital, la segmentación de los ingresos por tipo de medio se modificó de manera importante en el último lustro (2017–2021), la partida correspondiente a los jugadores digitales pasó de 27.4% a 56.1%, un incremento de 28.7 puntos porcentuales (pp) y se prevé que esta proporción siga incrementando en los próximos años. En términos de participación de mercado en ingresos del mercado publicidad digital, Meta lidera el mercado con 46.1% del ingreso total de publicidad digital, seguido muy de cerca por Google con 36.4%, mientras que el resto de los competidores contabilizan tan solo el 17.5% restante entre los que destacan: Grupo Televisa, TV Azteca, Pluto TV, Amazon, Megacable, Gobierno de México, entre muchos otros.   Ingresos del Mercado de Publicidad Digital en Pantalla en México (2021) (Proporción del Total, %)

Fuente: IFT. Servicios de Publicidad en Línea. (2022)   Lo anterior revela que en la actualidad la publicidad digital es dominada por un mercado duopólico, en el que Meta y Google contabilizan de manera conjunta 85.2% de los ingresos totales del mercado.   Fallas de Mercado e Ineficiencias en el Mercado Publicitario Digital   En el mercado, los agentes privilegiados son Google y Meta, tal que los demandantes de publicidad no conocen el comportamiento, métricas y algoritmos de estas empresas y existe el riesgo que estas no realicen el mejor esfuerzo, tengan lugar sobrecostos para los anunciantes, anuncios inapropiados o una asignación ineficiente de las pautas publicitarias. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ha señalado como anticompetitivas e ineficiencias de mercado ciertas prácticas del mercado publicitario. En particular, ha señalado la reducción en innovación, al persistir altos niveles de concentración; calidad, ante las barreras de entrada de nuevos competidores disruptivos y falta de incentivos por mejorar; incremento de precios y costos, al existir pocos oferentes e integración vertical, finalmente, amenazas en seguridad y protección de datos, pues al concentrar en pocas manos datos personales el mal manejo y falta de transparencia son peligros latentes.[1] El mercado publicitario digital enfrenta problemas de falta de transparencia en las métricas de rendimiento publicitario debido a la ausencia de obligación legal para revelar información relevante[2]. Esto genera asimetrías de información entre anunciantes, medios, plataformas y usuarios, que merman la confianza, competencia y calidad del mercado. Los anunciantes pueden desconocer el impacto real de sus inversiones, los medios pueden perder ingresos al no demostrar su valor agregado, las plataformas pueden abusar de su posición dominante y los usuarios pueden recibir publicidad no deseada o engañosa. Además, los proveedores de publicidad con poder de mercado pueden explotar esta falta de transparencia, generando un efecto de cierre (lock-in effect) para los anunciantes.   Prácticas Anticompetitivas e Ineficiencias en el Mercado Publicitario

Fuente: Elaborado por The Competitive Intelligence Unit   Asimismo, se han detectado otros fenómenos de competencia distorsionantes derivados de la integración vertical en la cadena de provisión de servicios de publicidad en línea que pueden generar problemas de competencia, ya que los jugadores digitales verticalmente integrados tienen la posibilidad y el incentivo de actuar como vendedores y como intermediarios de espacios publicitarios, lo que les da el poder de discriminar y excluir a otros actores del mercado, como anunciantes, agencias de medios y otros oferentes. En el ámbito internacional, se han registrado una gran variedad de prácticas anticompetitivas llevadas a cabo principalmente por gigantes tecnológicos como Google y Meta. Estas conductas han sido objeto de escrutinio y debate en los últimos años, al identificarse el abuso de su poder de mercado para socavar la competencia y restringir la libre elección de los consumidores. Uno de los aspectos más destacados ha sido el control de información y trato autopreferencial en plataformas digitales y servicios en línea. Al respecto, Google ha sido acusada de favorecer sus propios productos y servicios en los resultados de búsqueda. Esto no solo limita la visibilidad de opciones, sino que menoscaba la competencia al favorecer sus negocios, al mismo tiempo que impone barreras a la entrada de competidores en el mercado. En junio de 2021, la Comisión Europea inició un procedimiento de investigación en contra de Google para determinar si había violado las reglas de competencia al favorecer sus propios servicios de tecnologías para el despliegue de publicidad en línea, en detrimento de competidores, anunciantes y editores en línea.[3] En junio de 2023, la autoridad comunicó a Google sus hallazgos preliminares que advierten que esa empresa violó las reglas antimonopolio al distorsionar la competencia en el mercado de publicidad digital.[4] La Comisión dio a conocer que su posición es que solo una obligación para que Google desinvierta o se desprenda de parte de su línea de negocio del mercado de la publicidad digital atajaría los problemas de competencia. En marzo de 2022, la Comisión Europea y la Autoridad de Competencia y Mercados (CMA, por sus siglas en inglés) del Reino Unido iniciaron una investigación conjunta sobre el acuerdo entre Google y Meta sobre los servicios de publicidad digital. La Comisión Europea declaró que el acuerdo puede excluir a los servicios de tecnología publicitaria que compiten con Google, lo que perjudica a los editores y consumidores. La investigación se centra en tres áreas clave del mercado publicitario digital: las plataformas de demanda, los intercambios de anuncios y los servidores de anuncios de los editores.[5] En septiembre de 2023, el Departamento de Justicia de Estados Unidos comenzó un caso antimonopolio contra Google, bajo el argumento que ha monopolizado ilegalmente diferentes segmentos del mercado de tecnología publicitaria (ad tech). Google opera servidores de anuncios para editores en línea, redes publicitarias para anunciantes y el intercambio publicitario entre ellos. Esto significa que Google puede ofrecer acceso exclusivo a ambas partes.[6] La acusación puntualiza que la plataforma tecnológica controla las herramientas tecnológicas que cualquier sitio de internet necesita para vender anuncios o publicidad y controla la herramienta de publicidad dominante que ayuda a millones de anunciantes, pequeños y grandes, a comprar inventarios de publicidad. En el caso mexicano, si bien se han dado los primeros pasos, el mercado se encuentra altamente concentrado y en sus primeras etapas de investigación y alerta para los organismos regulatorios. La Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) tomó un papel más activo al iniciar una investigación por posibles prácticas monopólicas relativas en el mercado de publicidad digital y servicios relacionados, en agosto de 2020. Esta investigación encontró que efectivamente se han cometido este tipo de prácticas como ventas atadas, desplazamiento de la oferta, trato preferencial, entre otras. Por este motivo Google fue emplazado por la autoridad y deberá seguir un procedimiento seguido en forma de juicio. Ultimadamente, Google podría enfrentar una sanción por hasta el 8% de sus ingresos anuales y deberá corregir o suprimir las prácticas que se le imputan. Al inicio de diciembre de 2023, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión exhortó a la COFECE para que proceda sin demora con el procedimiento en relación con la detección de prácticas monopólicas en el mercado de publicidad digital. Con el objetivo de conocer las prácticas anticompetitivas detectadas en el mercado de publicidad digital mexicano, así como se publique un informe sobre el daño estimado a la economía mexicana y al bienestar de los consumidores de nuestro país como resultado del abuso de poder de mercado por parte de Google.   Recomendaciones de Política Regulatoria para México   El mercado mexicano, por sus condiciones de concentración demanda medidas urgentes que sin cambiar el entramado constitucional y administrativo podría implementar contar con una Unidad de Mercados Digitales (UMD) con efectos inmediatos para el análisis, monitoreo y sanción de los actores relevantes como Google y Meta. Asimismo, no puede descartase medidas como la separación estructural o funcional de Alphabet y Meta, circunstancia que separaría sus unidades de negocio, eliminando de tajo las distorsiones en información, trato preferencial y poder de mercado. Mismo caso con medidas como la portabilidad e interoperabilidad y acceso a terceros podrían tener aplicación inmediata. En el ámbito judicial, la reversión de la carga de la prueba sería punto de inflexión en la legislación mexicana con medidas que aligeren la carga institucional y la transfieran a los actores relevantes. Al mismo tiempo, la creación de la UMD requiere el fortalecimiento de lazos con instancias de carácter regional o mundial con el fin de cohesionar las medidas y análisis regulatorio. Al unísono, la creación de un código de reglas ex-ante aportaría a la eliminación de barreras a la entrada y futuras inversiones y aseguraría la innovación en los mercados digitales.    Recomendaciones de Política Regulatoria en el Mercado de Publicidad Digital

Fuente: Elaborado por The Competitive Intelligence Unit   La regulación de gigantes tecnológicos como Google y Meta se vuelve imperativa debido a las prácticas anticompetitivas que han sido identificadas en el entorno internacional. Estas empresas han acumulado un poder significativo en el mercado digital, lo que les permite influir en gran medida en la competencia y la innovación. Prácticas como la preferencia de sus propios productos o servicios en los resultados de búsqueda, restricciones a la interoperabilidad y la adquisición de competidores potenciales, han generado inquietudes sobre un juego justo en el mercado. La regulación adecuada, especialmente de manera ex-ante, es esencial para asegurar que haya un terreno de juego nivelado en el mundo digital, en el que se promueva la competencia, evitando el abuso de posición dominante y beneficiando a las empresas y los consumidores. Como se manifiesta en la experiencia internacional, la necesidad de regulación a ex-ante para empresas como Google y Meta se fundamenta en la creciente influencia y control que estas compañías ejercen sobre el ecosistema digital. Su posición dominante en sectores clave plantea riesgos significativos para la competencia y la privacidad de los usuarios. Este tipo de regulación permite establecer límites claros desde el principio, asegurando que estas empresas no abusen de su poder para socavar a competidores más pequeños o recopilar y explotar datos de usuarios de manera excesiva. Además, proporciona una guía anticipada sobre las prácticas y estándares que deben cumplir, lo que fomenta la transparencia, la responsabilidad y la competencia. Al implementar regulaciones antes de que surjan problemas graves, se puede mantener un ambiente digital más equitativo y seguro para todos los actores, incluidos los consumidores y las empresas más pequeñas que dependen de un mercado competitivo.