domingo, 18 de junio de 2023

A Una D茅cada de la Reforma de Telecomunicaciones

 Radam茅s Camargo


  • La Reforma Telecom cumple una d茅cada de su promulgaci贸n, hito insignia para la gestaci贸n de competencia efectiva el desarrollo eficiente de los mercados de telecomunicaciones en M茅xico.
  • Subsiste una estructura de mercado excesivamente concentrada a favor del AEP-T que obstaculiza el desarrollo de sus competidores y frena su mejor posicionamiento en el mercado.
  • Se registra una reducci贸n de 8.9 puntos porcentuales en la participaci贸n de mercado del AEP-T en usuarios de telecomunicaciones en pr谩cticamente nueve a帽os al mes de septiembre de 2022, es decir, el ritmo promedio de desconcentraci贸n de mercado desde la entrada en vigor de la regulaci贸n asim茅trica es de 1 punto porcentual por a帽o.
  • A pesar de ello, hoy se registra una aceleraci贸n e intensificaci贸n en la adopci贸n y consumo de servicios de telecomunicaciones entre las personas, hogares y empresas del pa铆s, que se han beneficiado de menores precios, mayor disponibilidad, mejor calidad y una creciente diversidad de alternativas de oferta.
  • A una d茅cada de la Reforma Telecom y posterior definici贸n y aplicaci贸n del marco regulatorio de preponderancia la gran asignatura pendiente es la consecuci贸n de la competencia efectiva.

Se han cumplido 10 a帽os de la Reforma Constitucional en Materia de Telecomunicaciones en M茅xico que trajo consigo una diversidad de cambios institucionales, normativos y regulatorios para la incipiente competencia y nivelaci贸n del terreno de juego en este sector, toral para la operaci贸n econ贸mica, social, educativa, cultural, informativa, etc. del pa铆s.

Precisamente, a una d茅cada de este hito insignia para el desarrollo eficiente de estos mercados, el poder legislativo defini贸 como derecho constitucional el acceso a las Tecnolog铆as de la Informaci贸n y la Comunicaci贸n (TIC), cre贸 el Instituto Federal de Telecomunicaciones, defini贸 la figura de agente econ贸mico preponderante (AEP-T), elimin贸 la larga distancia y el roaming nacional, proscribi贸 la discriminaci贸n tarifaria en servicios dentro y fuera de las redes, as铆 como estableci贸 la obligaci贸n de regular de manera asim茅trica al AEP-T; entre otros elementos de gran calado.

A pesar de los intentos, en su gran mayor铆a fallidos, por parte del AEP-T de debilitar este corpus institucional y legal para la competencia efectiva y el bienestar de los consumidores y de su persistente incumplimiento a las medidas que le son aplicables, se ha proscrito el escenario de elevados precios de los servicios, candados para elegir o migrar de operador, as铆 como de condiciones marcadamente favorables a este jugador principal/incumbente.

No obstante, subsiste una estructura de mercado excesivamente concentrada a favor del AEP-T que obstaculiza el desarrollo de sus competidores y frena su mejor posicionamiento en el mercado, en t茅rminos de tenencia espectral, despliegue de infraestructura, transici贸n a nuevas tecnolog铆as, oferta de servicios de valor agregado, entre otras ventajas manifiestas frente a sus competidores.

A pesar de ello, hoy se registra una aceleraci贸n e intensificaci贸n en la adopci贸n y consumo de servicios de telecomunicaciones entre las personas, hogares y empresas del pa铆s, que se han beneficiado de menores precios, mayor disponibilidad, mejor calidad y una creciente diversidad de alternativas de oferta.

Al respecto, amerita puntualizar el balance que deja la llamada ‘Reforma Telecom’ de junio de 2013, al 10潞 aniversario de su promulgaci贸n en t茅rminos de adopci贸n, evoluci贸n de precios, estructura de mercado y asignaturas pendientes en la consecuci贸n de sus objetivos.
 
Adopci贸n de Servicios

En la 煤ltima d茅cada, se registra una trayectoria al alza en la contrataci贸n y uso de los servicios de telecomunicaciones entre la poblaci贸n mexicana. Entre marzo de 2013 y septiembre de 2022, se han incrementado en 167.8 millones el n煤mero de accesos o Unidades Generadoras de Ingreso (UGI), es decir, un promedio de 17.6 millones anuales durante los 煤ltimos 9 a帽os y medio.

En t茅rminos de adopci贸n, destaca el avance de la conectividad m贸vil y fija, al registrar un incremento de 65 y 32 puntos respectivamente, para llegar a un coeficiente de 87 accesos por cada 100 habitantes en el caso de la banda ancha m贸vil (BAM) y 70 por cada 100 hogares en el de la banda ancha fija (BAF).
  
Adopci贸n de Servicios de Telecomunicaciones
(Proporci贸n del Total Hogares/Poblaci贸n, %)
Fuente: Elaborado por The Competitive Intelligence Unit con base en informaci贸n del IFT
 
Le siguen por su trayectoria al alza, la televisi贸n restringida con un nivel de adopci贸n de 61% entre los hogares, la telefon铆a m贸vil con una plena accesibilidad (99.4%) entre la poblaci贸n y la telefon铆a fija con una raz贸n de 71 por cada 100 hogares del pa铆s.

Esta trayectoria al alza en la adopci贸n de los diferentes servicios de telecomunicaciones es resultante de los esfuerzos de los operadores competidores del AEP-T por optimizar sus redes, competir por la v铆a de inversi贸n en infraestructura, diversidad y calidad de sus servicios y en una m铆nima proporci贸n atribuibles al acceso a recursos y servicios mayoristas provistos por el preponderante.
 
Evoluci贸n de Precios

En lo que toca al tema de precios, mientras que la evoluci贸n de los precios generales de la econom铆a traza una tendencia al alza, los servicios de telecomunicaciones registran una trayectoria descendente, medidos a trav茅s del 脥ndice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) en su componente de Telecomunicaciones.

En n煤meros, la inflaci贸n acumulada entre junio de 2013 y mayo de 2023 asciende a 56.9%, mientras que la ca铆da de precios en las telecomunicaciones mexicanas fue de (-)30.8% durante el mismo periodo. Lo que evidencia un abaratamiento significativo de estos servicios en la 煤ltima d茅cada. En mayor proporci贸n este descenso es atribuible a los ajustes a la baja que han tenido lugar en el segmento m贸vil (-)48.7%, en alguna medida derivados de los cambios regulatorios derivados de la Reforma.

Al respecto, la definici贸n en su origen de una elevada asimetr铆a de tarifas de terminaci贸n de llamadas entre el AEP-T y sus competidores, as铆 como la prohibici贸n de la discriminaci贸n de precios entre los servicios originados dentro y fuera de las redes, vigentes desde septiembre de 2014, como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusi贸n (LFTR), detonaron la trayectoria a la baja en los precios de las telecomunicaciones en general y aquellas m贸viles.
 
INPC General y de Servicios de Telecomunicaciones
(Junio de 2013 = 100)
Fuente: Elaborado por The Competitive Intelligence Unit con base en informaci贸n del INEGI
 
Otra de las medidas legales que produjo una reducci贸n significativa de precios fue la extinci贸n de larga distancia y el roaming nacional, circunstancias que trazan un segundo hito en la evoluci贸n a la baja de tarifas de telecomunicaciones desde 2015 hasta el inicio de 2018. A帽o en el que la desaparici贸n de la llamada ‘tarifa cero’ de interconexi贸n trajo consigo una virtual par谩lisis de precios que trascendi贸 hasta la primera mitad de 2022.
 
Dos mercados difieren en su trayectoria respecto a lo referido anteriormente, el de internet y televisi贸n restringida. Esto derivado de la marcada dependencia de sus tarifas de la evoluci贸n del tipo de cambio por la adquisici贸n de equipamiento comercializado en d贸lares estadounidenses y el costo de producci贸n de los contenidos que en su gran mayor铆a son extranjeros.
 
El aumento incesante en estos dos principales insumos para la provisi贸n de los servicios referidos explica el incremento acumulado de precios de 28.2% en el caso de la TV restringida y de 18.3% en el de internet entre junio de 2013 y mayo de 2023. En este 煤ltimo tambi茅n registra un impulso en el gasto dedicado a su contrataci贸n y elecci贸n de velocidad de descarga como consecuencia del ‘empuj贸n digital’ que trajo consigo la pandemia y el confinamiento en los hogares.
 
Estructura del Mercado y Competencia
 
Al mes de marzo de 2014, al comienzo de la aplicaci贸n de las medidas de regulaci贸n asim茅trica, Am茅rica M贸vil alcanzaba una ponderaci贸n de 66.1% en t茅rminos del agregado de usuarios de telecomunicaciones o unidades generadoras de ingreso (UGI), criterio primigenio, pero no el 煤nico, para el dimensionamiento de la preponderancia realizado por el IFT.
 
En a帽os recientes, la participaci贸n de mercado del preponderante se ha mantenido pr谩cticamente en el mismo nivel, al pasar de 57.8% en diciembre de 2020 a 57.2% en septiembre de 2022, una disminuci贸n de solo 0.5 pp. Ello, evidencia una reducci贸n de 8.9 puntos porcentuales en pr谩cticamente nueve a帽os, es decir, el ritmo promedio de desconcentraci贸n de mercado desde la entrada en vigor de la regulaci贸n asim茅trica es de 1 punto porcentual por a帽o.
Participaci贸n de Mercado del Preponderante en Usuarios
(Proporci贸n del Total de UGI, %)
Fuente: Elaborado por The Competitive Intelligence Unit con base en informaci贸n del IFT
 
Se identifica que las dos primeras revisiones bienales y el ajuste consecuente de las medidas asim茅tricas han sido escasamente efectivas, tal que el ritmo de desconcentraci贸n del mercado ha disminuido incluso se ha mantenido pr谩cticamente estable, lo que denota una clara inmunidad a la regulaci贸n por parte del preponderante que con el tiempo ha eludido la aplicaci贸n de las medidas.
 
Lo anterior refleja tambi茅n la ineficacia de las medidas asim茅tricas impuestas desde el origen, puesto que el preponderante ha logrado solventar sus obligaciones sin afectar el rendimiento de sus m谩rgenes de utilidades e ingresos, incrementando incluso su dominio en el mercado.
 
De acuerdo con informaci贸n del IFT, desde la Declaratoria de Preponderancia hasta el comienzo de su primera revisi贸n (marzo de 2014 a marzo de 2017), se registraron avances m铆nimos en t茅rminos de desconcentraci贸n de mercado medida por el 脥ndice de Herfindahl-Hirschman (IHH) en suscripciones.
 
Entre los segmentos en los que participa el preponderante, el servicio que registr贸 una mayor reducci贸n en t茅rminos de IHH fue el de la Banda Ancha Fija (BAF) 24.3%. En segundo lugar, la Banda Ancha M贸vil (BAM) con una disminuci贸n de 18.2%, seguido de la Telefon铆a Fija (TF) con una ca铆da de 13.2%, por 煤ltimo, la Telefon铆a M贸vil (TM) con una contracci贸n de 10.1% durante el periodo referido. No obstante, todos estos segmentos se encontraban a煤n distantes de alcanzar la barrera de los 2,500 puntos para siquiera considerarse como mercados moderadamente concentrados.
 
脥ndice de Herfindahl-Hirschman (IHH) en Suscripciones de Telecomunicaciones
Fuente: Elaborado por The Competitive Intelligence Unit con base en informaci贸n del IFT
 
Durante el periodo posterior a la primera revisi贸n y la modificaci贸n a las medidas de preponderancia al mes de diciembre de 2020, esta tendencia descendente se modific贸 considerablemente. A partir de 2017, se nota un claro estancamiento e incluso repuntes en la concentraci贸n de los servicios m贸viles (telefon铆a y banda ancha m贸vil), segmento de mayor peso en el sector de telecomunicaciones al registrar niveles de masificaci贸n entre la poblaci贸n. Por el contrario, el mercado fijo (telefon铆a y banda ancha fija) ha mantenido una trayectoria m谩s estable gracias al continuo mejoramiento de oferta y empaquetamiento de servicios por parte de los operadores competidores.
 
As铆, al mes de septiembre de 2022, el IHH medido en usuarios de telecomunicaciones por segmento se ubic贸 en 2,840 puntos en BAF, 2,717 puntos en TF, mientras que el segmento m贸vil contin煤a en niveles significativamente superiores, 4,553 puntos en Telefon铆a M贸vil y 5,310 puntos en el caso de la BAM. Esta 煤ltima es el de mayor importancia, al ser la conectividad ubicua el servicio de creciente relevancia y uso entre los mexicanos y consecuentemente, el de mayor necesidad de gestaci贸n de condiciones de competencia efectiva.
Asignaturas Pendientes y Recomendaciones de Pol铆tica Regulatoria
 
En cada revisi贸n realizada a la regulaci贸n asim茅trica por el IFT, los operadores competidores han denunciado el incumplimiento y la ineficacia de las medidas impuestas para balancear el terreno competitivo del mercado.
 
El propio regulador ha procedido a determinar sanciones al AEP-T por incumplir con el marco regulatorio de preponderancia, espec铆ficamente en lo que respecta a proveer de informaci贸n completa de la disponibilidad de infraestructura pasiva (postes y pozos) en el Sistema Electr贸nico de Gesti贸n (SEG), lo que hace inoperante la medida de compartici贸n que le es aplicable.
 
Es fundamental que, al ostentar una posici贸n dominante en infraestructura, el AEP-T publique la informaci贸n precisa y confiable para que sus competidores puedan acceder a ella y as铆 reducir las asimetr铆as de informaci贸n y las condiciones operativas entre estos.
 
La supervisi贸n y cumplimentaci贸n de las medidas impuestas es central para la consecuci贸n de sus objetivos. A pesar de ello, el IFT ha desechado sanciones al incumplimiento de la regulaci贸n asim茅trica aplicable al AEP-T. Esta incongruencia y desatino regulatorio representa un rev茅s a la actuaci贸n del IFT para detonar la eficacia de las medidas.
 
Condonar implica la existencia de una conducta contraria al marco jur铆dico que amerita una sanci贸n, pero la autoridad decide perdon谩rsela. Este tipo de acciones son claramente desincentivos al cumplimiento cabal y efectivo de las medidas asim茅tricas impuestas, lo que retrasa y frena la transici贸n a un mercado en competencia efectiva.
 
En este sentido, la inaplicaci贸n de las sanciones aplicables al AEP-T junto con otras determinaciones regulatorias como la eliminaci贸n de la tarifa cero de interconexi贸n, la habilitaci贸n del AEP-T para fijar libremente precios en el servicio mayorista de desagregaci贸n de la red local en 52 municipios del pa铆s y una potencial autorizaci贸n de entrada al mercado de TV de paga contravienen el escueto progreso de la regulaci贸n asim茅trica.
 
En los diferentes procesos de consulta, los operadores competidores han expuesto una serie de denuncias, incumplimientos y sugerencias al IFT, en medidas como la desagregaci贸n de la red local, la compartici贸n de infraestructura, la prestaci贸n del servicio mayorista de enlaces dedicados, entre otras.
Las diferentes denuncias, incumplimientos y sugerencias expuestas demuestran la dificultad que representa la aplicaci贸n y el cumplimiento de la regulaci贸n asim茅trica, pues sin un debido proceso de seguimiento, verificaci贸n y sanci贸n, el AEP-T contin煤a realizando conductas dilatorias o contrarias a las obligaciones impuestas. Adicionalmente, en los diferentes procesos judiciales y administrativos se han detectado acciones como la saturaci贸n de recursos, procedimientos, opiniones y consultas con el 煤nico fin de demorar los procedimientos de consulta o investigaci贸n.
 
A partir de todo ello y de cara a la tercera revisi贸n de la regulaci贸n asim茅trica aplicable al AEP-T es menester que el IFT aplique mecanismos aceleradores de la eficacia de las medidas para reducir significativamente su peso en el mercado, opte por aplicar otras adicionales que cumplan con su cometido, verifique su cumplimiento efectivo y no proceda a habilitar m谩s v铆as de (re)concentraci贸n de mercado.
 
Enseguida, se enumeran y detallan algunas recomendaciones y propuestas de ajustes y aplicaci贸n de medidas la regulaci贸n asim茅trica basadas en la experiencia internacional para la gestaci贸n y en l铆nea con las “Recomendaciones de pol铆tica p煤blica para la conectividad en las Am茅ricas” emitidas por la Organizaci贸n de los Estados Americanos (OEA).
 
1. Definir obligaciones directas de inversi贸n para el AEP-T, es decir fuera de los procesos de licitaciones de espectro, para incentivar el despliegue de infraestructura en zonas sin cobertura y promover la transici贸n a redes de nueva generaci贸n.
2. Ampliar el diferencial de tarifas de terminaci贸n de llamadas a favor de los competidores para impulsar la competencia v铆a inversiones y calidad del servicio por parte de los operadores distintos al AEP-T.
3. Verificar el cumplimiento efectivo de las medidas de compartici贸n de infraestructura pasiva y desagregaci贸n de la red local, implementar sanciones en caso contrario.
4. Proceder a la separaci贸n estructural del AEP-T como remedio para impedir conductas discriminatorias encaminadas a obstaculizar el desarrollo de operadores competidores.
5. Negar categ贸ricamente la entrada del AEP-T al mercado de TV de paga, por los adversos efectos de reconcentraci贸n y en contra de la competencia efectiva.
6. El dimensionamiento y los efectos de la preponderancia del IFT debe incluir el componente de ingresos y m谩rgenes operativos, al ser indicadores de la capacidad de inversi贸n, ejercicio de recursos publicitarios, atracci贸n de proveedores, reconcentraci贸n de mercado, etc.
7. Implementar una pol铆tica fiscal integral para la conectividad que contemple la reducci贸n de costos econ贸micos por la tenencia de espectro radioel茅ctrico para los operadores competidores distintos al AEP-T.
8. Buscar el balance en la tenencia espectral entre los operadores competidores en las pr贸ximas licitaciones, para evitar mayores ventajas para el AEP-T, especialmente en el despliegue y transici贸n a redes de nueva generaci贸n.
 
Todo lo anterior, tiene como prop贸sito detonar la eficacia de las medidas impuestas, gestar verdaderas condiciones de competencia efectiva en el sector, prevenir la eternizaci贸n de la aplicaci贸n de regulaci贸n asim茅trica, as铆 como frenar y revertir la trayectoria de (re)concentraci贸n en los diferentes indicadores referidos.
 
A una d茅cada de la Reforma Telecom y posterior definici贸n y aplicaci贸n del marco regulatorio de preponderancia la gran asignatura pendiente es la consecuci贸n de la competencia efectiva. Ello, manifiesta el incumplimiento de uno de los principales mandatos constitucionales del IFT que es precisamente, la eficaz eliminaci贸n de las barreras a la competitividad y la libre concurrencia en el sector de telecomunicaciones.

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